城市因人的集聚和分工带来活力和效率，人的聚集又使得城市运行变得复杂和有机，当发生局部突发事件或外部冲击时，将面临更大的安全挑战。针对上海本轮疫情带来的挑战，编审中心开展相关案例研究，形成了整体层面的经验借鉴，以及针对疫情薄弱环节包括集中隔离、医疗救治设施、生活物资保障、社区治理以及企业生产等方面的借鉴。
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工作背景
本次新冠疫情病毒传播速度快、涉及范围广、影响历时长，城市应急体系面临严峻考验。按照“外防输入、内防反弹”和“动态清零”的总体要求，上海提出要进一步打造体现系统性、整体性和协同性的应急体系，把全周期管理理念融入城市规划、建设、管理全过程，大力提升城市的空间韧性、设施韧性和管理韧性。
为落实工作要求，在规划资源相关工作中体现空间韧性导向，亟需开展案例研究借鉴优秀经验。鉴于各国家、城市的新冠肺炎防疫政策存在较大差异，尚未有完整的参考案例，因此本次研究以问题为导向，聚焦本轮疫情的突出问题，选取能级接近、防灾经验丰富的城市为研究对象，在其各类灾害的防控经验中选取适宜对策，从适应新冠疫情特征的角度提出转化借鉴方向。
东京自然灾害发生频率较高、灾害种类多元、全民防灾意识强、应急管理体系成熟，同时作为日本的超大城市，在城市能级、人口规模和人口密度等方面与上海可比性强，因此本次研究以东京为研究对象，提炼其在地震、海啸以及疫情等减灾防灾中的部分对策，供上海疫情防控参考借鉴。
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日本综合防灾概述
日本位于亚欧板块与太平洋板块交界地带，地理和地质环境特殊，容易遭受地震、海啸、台风与暴雨等自然灾害侵袭，历史上曾发生过多次重大灾害及事故，每次重大灾害的发生都令日本深刻反思，并不断完善其防灾体系。根据各阶段防灾理念与措施的变化，日本将其防灾历程分为四个阶段：
防灾1.0阶段，构建日本防灾基本体系。年伊势湾台风发生后，日本针对防灾体系不健全的问题，制定了《灾害对策基本法》、设置中央防灾会议机构并编制《防灾基本计划》，形成了应对巨灾的、权责清晰的防灾减灾及应急管理体系。
防灾2.0阶段，新增灾害应急机能。年阪神地震后，日本针对中央政府的危机管理机制不健全、灾害初期信息掌握及联络体制不完善等问题，设置突发事件应急小组，构建政府初期行动体制，并在法律与计划层面补充强震破坏与应对方面内容。
防灾3.0阶段，导入减灾对策与国土强韧化理念。年东日本大地震后，日本针对预防巨型灾害、应对混合灾害准备不足等问题，首次将“减灾”作为防灾的基本理念，提出构筑强大而有韧性的国土和经济社会总目标，从城市、产业等多个维度来考虑减灾。
防灾4.0阶段，引导建立自觉防灾社会。年《巴黎协定》正式通过，日本以预防因全球气候变化而导致灾害严重化为目标，持续强化减灾对策与国土强韧化，并强调多社会主体共同参与，并提出建成“市民自觉进行防灾准备的社会”。
以下在全面梳理东京防灾工作的基础上，形成整体灾害层面与疫情薄弱环节对上海的借鉴。
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面上构建完善高效的综合防灾体系
近年来，上海着力提升城市安全韧性，有效提高了灾害事故防范能力、健全了应急管理体制机制、增强了多元应急救援力量、强化了公众安全意识。根据《上海市应急管理“十四五”规划》、《中共上海市委、上海市人民政府关于提高我市自然灾害防治能力的意见》，上海综合防灾在应急管理统筹、灾害风险防控、综合减灾能力、基层建设力度等方面仍存在一些短板。东京综合防灾体系相对高效与完善，它对上海具有如下借鉴意义：
1、搭建分工明确、多方协同作战的灾害管理机制
基于中央-都道府县-区市町村三级行政组织，日本构建三级灾害管理机制，具有如下特征：一是各级政府各司其职、纵向贯通，中央政府统管全国防灾工作；东京都一级地方政府发挥承上启下作用，向上可提出实施紧急措施或支援的请求，向下可发出紧急措施的指示；区市町村二级地方政府是最直接的防灾责任主体，负有保护居民生命财产安全的直接责任。中央与地方均设立防灾会议，作为防灾综合指挥部门。二是各职能部门精准定位、横向协作，东京要求各职能部门共同解决防灾整体问题，它将每一项防灾措施都安排至具体落实的部门，并强调各部门的协同联动。例如作为避难所的学校，平时的运营管理、防灾机能提升、防灾经验整理等均由教育部门为主承担；灾害发生时，迅速转为避难所，由地方防灾会议为主管理，福祉保健部门承担具体工作。
图1日本的三级灾害管理体制（图片来源：笔者改绘）
2、强化全过程、多场景分级响应的动态防灾理念
东京以构筑强大而有韧性的国土和经济社会为目标，一是强调事前事中事后的三位一体，灾前开展预防性物质空间规划与应急救援机制建设，灾害发生时迅速开展应急救援，灾后启动重建计划并建立相应的制度保障。二是形成不同灾害类型与等级下的空间预案，针对全局性重大灾害，东京利用信息技术进行多场景模拟，预判不同场景下人员伤亡和设施损毁情况，研究相应的空间预案，将有限的救援和建设力量用在恰当的地方。以避难所为例，当灾害影响不大时，东京会优先启用空间适配性高且社会影响小的设施，如被称为“第一避难所”的学校；当灾害影响较大时，以保障防灾安全为首要原则按需启用相应设施，如疫情期间，东京就启用了日本财团的paraarena这一非公有医院。
3、构建多层次、逐层细化落实的防灾规划体系
为全面提升城市防灾减灾救灾能力，东京综合防灾的思路贯穿宏观、中观、微观三个层面的规划。
一是宏观层面。聚焦风险脆弱地区识别与分级，东京针对主灾即地震风险，以街区为单位，对地震发生时建筑、路网等情况的指标进行评级、落图，并叠加形成从低到高的五级“综合危险度评价图”，以指导城市空间整备更新、重大设施选址等。依托防灾廊道形成防灾分区，为避免火灾蔓延，东京结合城市水系和主要道路，设置防火隔离带系统，包括城市防灾轴线、主要防火带与一般防火带三级，形成覆盖东京的三个层次的防灾分区。
图2东京综合危险度评价图（图片来源：东京都市整备局