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无障碍环境建设是社会文明进程的标尺，是社会温度的具体体现，是人权尊严的基本保障。无障碍环境建设政策体系建立健全是发展无障碍环境建设事业的基本保障和重要支撑。民生智库通过对北上广深的无障碍环境建设地方性法规进行比较分析，为完善无障碍建设法规献智献策。今日推出《立法视角下的北上广深无障碍建设比较及启示（上篇）》。
年8月1日，国务院颁发《无障碍环境建设条例》，实施近九年来，我国无障碍环境建设成就显著。根据上位法相关要求，各地逐渐建立、完善无障碍建设的地方性法规，为无障碍建设事业发展提供指导和强制性规范。为此，本文对北京、上海、广州和深圳四大一线城市（以下简称“北上广深”）的无障碍环境建设地方性法规进行比较分析，为北京市和国家层面完善无障碍建设法规提供参考。
一、无障碍法规基本情况
从施行时间来看，北京、深圳均早于国家层面制定、施行法规，分别于年5月16日、年3月1日施行本区域地方性法规，二者在年经过部分条款修正后继续施行。年5月1日，广州施行《广州市无障碍环境建设管理规定》，年10月1日公布的《广州市无障碍设施建设管理规定》同时废止。年6月1日，上海施行《上海市无障碍环境建设与管理办法》，年4月3日发布的《上海市无障碍设施建设和使用管理办法》废止。
从立法层级来看，北京、深圳的立法层级高于上海、广州。北京和深圳的立法机构为市人大常委会，立法层级均为地方性法规，上海、广州的立法机构为市人民政府，现行有效的立法层级为地方政府规章。
从适用范围来看，北京的无障碍建设的内容和技术范围为“设施”，而上海、广州和深圳从“设施”扩展到“环境”，包括设施无障碍、信息无障碍和服务无障碍，与上位法保持一致。
从条款数量来看，深圳、上海的法规内容丰富和详细程度相对较高，分别为八章六十四条、七章五十一条，广州和北京的篇幅相对较小，分别为二十八条和二十九条，少于国家条例的条款数量。
图1北上广深无障碍建设法规基本情况比较
二、无障碍法规内容比较分析
（一）关于职责分工
北上广深均遵循“政府统一领导、部门协作分工”的原则，明确了市政府统一领导，相关部门按照各自责任进行无障碍建设的监督管理责任。
北京充分体现了垂直领导，将行政责任下沉到街乡镇层级（第4条第5款）。北京规定“乡镇人民政府和街道办事处负责本辖区内的无障碍设施的监督管理工作”。上海和广州部门职责分工明确，具有多部门对口、协同管理的特点，更有利于落实无障碍环境建设和管理工作（上海第6条、广州第4条）。在规定了政府的领导、组织责任之外，上海对住房和城乡建设部门、交通部门、民政部门、经济信息化主管部门、残疾人联合会等部门的相关责任进行了特别说明。广州也明确了市住房城乡建设部门、市交通运输管理部门、市林业园林、水务、城市管理综合执法、港务等行政管理部门及有关部门的责任。深圳则没有对有关部门的无障碍环境建设和管理责任进行非常明确界定，规定“规划和自然资源、生态环境、住房建设、交通运输、城管和综合执法、文化广电旅游体育、政务服务数据管理等有关部门按照各自职责负责无障碍环境建设工作”。
协调、联动机制逐渐成为一种制度保障。上海、广州和深圳要求建立部门联席会议制度或协调工作制度，以推进无障碍环境建设与管理工作（上海第5条、广州第3条第2款、深圳第6条第1、2款）；深圳还要求联席会议每年至少召开一次（深圳第6条第3款）。
（二）关于发展规划
北上广深均规定应编制无障碍环境建设发展规划，应纳入国民经济和社会发展规划，但是在关于规划编制的相关要求上有所不同。
在纳入城乡规划方面，广州按上位法要求规定了无障碍环境建设发展规划应纳入市区城乡规划，上海则强调了应纳入国土空间规划，将无障碍环境建设作为城乡建设发展的重要组成部分。
在征求相关方意见方面，按照上位法的要求，上海、广州和深圳要求编制无障碍环境建设发展规划应征求残疾人组织、老年人组织或残疾人及其他有需要者的意见。
在规划编制的具体要求上，各城市有所差异，上海、广州和深圳三市的条款要求均在上位法的基础上有所拓展。第一，上海要求有关部门应当将无障碍环境建设内容纳入部门专项规划并组织实施。第二，广州要求市人民政府残疾人工作议事协调机构应当每五年至少组织一次无障碍环境建设发展规划实施情况评估。第三，深圳在要求应当编制无障碍环境建设专项规划并组织实施、每五年至少组织一次无障碍环境建设发展规划实施情况评估的基础上，在第二章中有专门的规定，设置了规划的主要内容、规划的及时调整修改、编制建设实施方案等条款。各地发展规划条款要求详见下图2所示。
图2北上广深无障碍建设政策法规关于发展规划的要求比较
（三）关于无障碍环境体系
无障碍环境建设主要包括设施无障碍、信息无障碍、服务无障碍等内容。上位法在此三方面均做出了相应要求。
在设施无障碍方面，北上广深均明确了无障碍设施建设标准、建设基本要求、设计、施工、竣工验收、改造、维护等要求，具体条款规定有所差异。
在信息无障碍方面，仅有广州按照上位法的要求将无障碍信息交流建设纳入政府信息化建设规划。具体的信息交流条款内容也存在较大差异。其中，北京对无障碍车辆以及火警、匪警、医疗急救、交通事故等紧急呼叫系统两方面的无障碍信息交流做出了要求；上海对公共信息、影视、阅读、网站及移动终端应用、紧急呼叫与热线服务、公共活动信息交流服务六个方面进行了规定；广州对相关公共场所的电梯处、官方网站、重要的公开政务信息三方面无障碍信息处理提出了要求；深圳对公共信息、电视台专题节目、市区公共图书馆、国家事业单位和公共事业经营单位的互联网站、紧急呼叫系统、大型会议和活动、重要的政务信息七个方面进行了信息交流的无障碍规定。相对来说，北京的条款规定涉及内容最少。
在服务无障碍方面，上海、广州和深圳均有对无障碍服务的条款说明，北京尚未设置相关条款。在条款数量上，上海、深圳和广州分别有11条、6条和2条。上海条款涉及选举活动、考试活动、政务服务、文化旅游服务、公共服务、医疗卫生服务、教育教学服务、公共交通服务、智能信息服务、应急避难服务、辅助犬等方面。深圳规定相关交通枢纽场所、导盲犬、考试、选举、公共服务机构或场所、大型旅游景点等需要提供的无障碍服务。广州规定制定无障碍车辆的无障碍服务规范，鼓励本市网约出租车提供无障碍车辆和服务。上位法层面，国家有4条关于社区公共服务设施逐步完善无障碍服务功能、完善报警、医疗急救等紧急呼叫系统、无障碍设施改造补助、选举四方面无障碍社区服务的规定。
图3北上广深无障碍环境/设施的主要内容比较
作者：民生智库老龄研究中心。民生智库连雪红编辑
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原标题：《民生智库
立法视角下的北上广深无障碍建设比较及启示（上篇）》